1、中國在經濟全球化的背景下面臨怎樣的挑戰？為此中國採取了哪些具體對策？
(一)中國正在逐步融入經濟全球化進程
過去20多年間，中國實行對外開放政策，經濟從封閉走向開放，並逐步擴大開放的廣度和深度，融入國際分工體系，成為經濟全球化進程的主動參與者。世界銀行認為中國是經濟全球化進程中少數幾個最大的贏家之一。中國的國際貿易規模在過去22年裡擴大了約22倍，世界排名從開放之初的第32位上升到目前的第9位，年均利用外商直接投資從80年代初的不
到20億美元，上升到現在的400億美元左右，從1993年以來一直是僅次於美國的世界第二大外商投資東道國，如今累計吸引外國直接投資已達3500億美元。中國經濟的國際化程度大大提高。中國通過積極參與國際分工與合作，吸收外國投資與擴大國際貿易，有力地促進了國內產業結構升級，創造了大量新的就業機會，推動了國內經濟體制改革，提高了國民經濟運行效率，增強了綜合國力，使中國在國際經濟與政治事務中能夠發揮更大作用。
中國之所以在經濟全球化中贏得主動，是因為中國政府從本國的比較優勢出發，制定了正確的對外開放戰略，並一以貫之地加以實施。總體而言，中國的比較優勢主要是其低廉的勞動力與土地，成體系的製造業基礎和潛在的巨大市場規模；比較劣勢則主要是一些重要技術開發能力弱、某些自然資源相對匱乏和經濟體制中存在的缺陷。中國並行地在汽車、石化等「制高點」領域實行：進口替代」戰略和在勞動密集型部門實行「出口導向」戰略。這兩種戰略的同時實施，使中國避免了其他單純實行「進口替代」戰略的發展中國家所出現的國際收支嚴重失衡惡果。為了克服體制上與國際規則不接軌的劣勢，中國在經濟特區、開發區等局部地區率先實行與國際接軌的體制和優惠政策，這種局部突破的策略有效地促進了吸引外資與國際貿易的擴大。
上述開放戰略雖取得了巨大成功，但其成本也相當高。例如，汽車、石化等「制高點」產業由於長期受到過度保護，其國際競爭力一直較低；出口導向部門具有「大進大出」的特點，與國內經濟聯系少，對國內經濟的帶動作用有限；國內市場的部門分割與地方保護現象普遍存在，大國經濟的優勢難以發揮；不同所有制企業之間在稅收、市場准入、投融資等諸多方面存在著普遍的差別待遇，嚴重影響了市場的公平競爭，等等。
中國加入WTO以後，在新的國際環境下，以往實行的「進口替代」和「出口導向」並行的戰略將有必要調整，逐步轉向在更加開放的條件下謀求競爭優勢的戰略。競爭優勢的基礎是比較優勢，這個問題已經有了較多的研究。人們通常強調的是中國勞動力供給充裕、價格相對較低的優勢，國家幅員遼闊，某些資源供給充足的優勢等。除此之外，還有兩個值得重視的優勢。
一個優勢是大國市場的規模經濟。中國擁有世界上最多的人口，且處在經濟和居民收入快速增長階段，人均收入正接近1000美元。隨著居民消費結構的升級，中國已經和正在進入對具有顯著規模經濟效應的家電、汽車、電子通信等產品的需求迅速擴張期。這一市場條件有可能使某些相關產業形成世界上特有的規模經濟效應，其中既包括企業內部的規模經濟，也包括由於產業聚集而形成的外部規模經濟。由此而產生的低成本不僅會使國內消費者受惠，也有助於提高這些產品的國際競爭力。
另一個優勢是具備了重點發展加工組裝製造業的有利條件。一些年來，中國經歷了以輕紡工業、重化工業為重心的發展階段，目前正在進入一個以加工組裝製造業為特徵的發展階段。在這一階段，中國可以提供加工組裝製造業所需要的資本、勞動力(特別是技術人員和熟練勞動力)，利用有較高水平且相對成熟的技術，生產出技術含量和附加價值逐步提升的產品。從全球產業結構調整的走勢看，一批有較高技術含量和附加價值的加工組裝產業也會向中國轉移。近年來，頗具規模的計算機組裝加工基地在中國的珠江三角州地區快速形成，已經顯示了這一趨勢。一般認為，汽車產業是中國加入WTO後受沖擊較大的領域之一；但據我們的研究，在經過必要的調整後，在今後10年左右，中國極有可能成長起全球最大的汽車生產基地之一。
如果上述比較優勢能夠成功地轉化為競爭優勢，在加入WTO和經濟全球化進程加快的新形勢下，中國完全有可能在國際分工格局中處於較為有利的地位。
(二)中國政府的職能轉變：已經取得的進展
中國對外開放的不斷擴大，有力地推動了國內經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的進程。為了避免國內經濟體制與國際通行的市場規則的不一致，中國在經濟特區等局部地區率先引入市場機制，實行符合國際慣例的經貿規則。特區不僅是中國對外開放的窗口，而且是市場化改革的實驗田。中國政府將特區的成功經驗向更大范圍推廣，形成了開放與改革良性互動的局面。在這一過程中，中國政府職能的轉變方向和界定依據逐步得到明確。1993年《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：「轉變政府職能，改革政府機構，是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。政府管理經濟的職能，主要是制定和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境。同時，要培育市場體系、監督市場運行和維護平等競爭，調節社會分配和組織社會保障，控制人口增長，保護自然資源和生態環境，管理國有資產和監督國有資產經營，實現國家的經濟社會發展目標。政府運用經濟、法律和必要的行政手段管理國民經濟，不直接干預企業的生產經營活動。」這段論述概括了中國改革開放以後在政府經濟職能上的認識進展，同時也指出了政府職能轉變的基本方向。按照這一基本方向，一些年來政府職能發生了多方面的積極變化。
——以間接手段為主的宏觀調控體系框架初步建立。計劃、財稅、金融體制改革逐步深化，基本形成了計劃、金融、財政相互配合、相互制約的調控機制。國家計劃突出了宏觀性、戰略性和政策性，大幅度消減了指令性計劃指標，強調計劃指標要少而精，總體上是預測性和指導性的。財稅體制正在由計劃經濟下的生產建設經營性財政向現代市場經濟下的公共財政轉變，以分稅制為核心的新財稅體制初步形成。金融體制擺脫了計劃經濟時期「財政的出納」的窠臼，正在按照發展社會主義市場經濟的需要，構建現代化的金融機構體系、金融市場體系和金融調控監管體系。政府通過綜合運用財政稅收政策、貨幣信貸政策等經濟手段以及法律手段調節經濟運行，有效地治理了先後出現的嚴重通貨膨脹和一定程度上的通貨緊縮趨勢，逐步積累了在經濟轉軌過程中保持宏觀經濟穩定的有益經驗。
——培育、規范、監管市場體系取得一定進展。中國政府在不斷發展商品市場的基礎上，逐步培育生產要素市場，努力建立統一開放、競爭有序的市場體系。市場配置資源的基礎性作用日益明顯。2000年，在社會商品零售額中，按市場價銷售的比重已高達95%，比1995年提高6個百分點。上海、深圳兩個證券交易所的上市公司超過1000家，股票總市值48000多億元，占國內生產總值的57%，成交金額60800億元。外匯市場、勞動力市場和技術市場獲得長足發展。90年代以來，相繼頒布實施了產品質量法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、公司法、商業銀行法和證券法等法律法規；對風險較大的期貨市場和證券市場，通過健全上市規則、交易規則和信息披露制度，加強了風險防範和監管機制。政府在規范、監管市場主體、市場組織形式和市場交易行為等方面，正在走向制度化軌道。
——政府以往直接管理國有企業的方式有了一定程度的改變。政企分開邁出較大步伐。在特定歷史條件下形成的軍隊、武警部隊和政法機關經商辦企業的做法，已經改變。政府各部門解除了與所辦經濟實體和直屬企業的行政隸屬關系，不再直接管理企業。電信、電力、鐵路、民航等壟斷性行業的改革已經有了良好的開端。在加強所有者監督職能方面，政府採取了向重點國有企業和金融機構派駐監事會，以及向資產經營機構和大企業授權經營國有資產等措施，以實現國有資產保值增值。國家提出「有進有退」、「有所為、有所不為」的原則，正在對國有經濟實行戰略性調整。多種形式的非公有制經濟發展迅速。各種所有制經濟在國民經濟中的比重發生了重要變化，國內生產總值中非公有制經濟所佔份額接近1／4。中國政府已經承諾，加入世貿組織後，政府不對國有企業施加直接或間接的影響，以保證各類企業之間的平等競爭。
——在管理涉外經濟方面逐步向國際慣例靠攏。外貿、外匯管理體制改革逐步深化，通過降低關稅、減少配額、取消出口補貼，及實行人民幣在經常項目下可兌換和有管理的浮動匯率制等，初步形成了符合國際通行規則的外貿、外匯運行機制。引進外資的地域和行業限制逐步放鬆，各級政府在健全有關法律法規、依法管理外商投資、簡化辦事程序、改善投資環境等方面作出積極努力。
——政府促進經濟和社會協調發展的職能有所加強。隨著中國經濟的市場化程度日益提高，入口、資源、環境和社會保障對現代化建設的壓力日益增大。適應這種形勢，中國政府制定和實施了可持續發展戰略和科教興國戰略，並積極加強社會保障體系建設。目前，中國人口出生率已經降到一個較低水平。政府實行了嚴格的資源管理制度，生態環境保護和建設取得一定成效。政府加強了對基礎科學研究的支持，將應用型科研機構推向市場。普及義務教育、掃除青壯年文盲和改革高等教育體製取得明顯進展。與新體制相適應的包括養老、醫療、失業保險等在內的社會保障體系建設正在有序推進。
——政府自身改革取得一定進展。首先，確立了依法治國、依法行政的基本方賂，提出建立廉潔、勤政、務實、高效政府的目標，並努力付諸實施。按照建立社會主義法治國家的要求，政府依照國家法律規定的許可權和程序，重視和加強了行政立法、行政執法和行政監察工作，建立並逐步完善公務員制度和廉政建設制度。其次，政府機構改革逐步深入。1998年以來，從國務院到地方政府，相繼開始了力度較大的新一輪政府機構改革。這次改革強調轉變政府職能，實行政企分開；按照精簡高效、權責一致的原則，較大幅度地調整和精簡機構和人員編制；重點加強綜合經濟部門和執法監管部門，精簡撤並專業經濟部門，適當調整社會管理部門。機構改革後，國務院組成部門從40個減少到29個，部門內設機構精簡了1／4。移交給企業、社會中介機構和地方的職能200多項，人員編制減少一半。機關工作作風和效率有了一定改進。各級地方政府也進行了相應精簡，職責許可權進一步明確。再次，政治民主化向前推進。更多地聽取專家、公眾意見和接受媒體監督，促進了決策的民主化和科學化。通過直接選舉區、縣人民代表和農村基層政權領導，以及推行政務公開和村務公開等，基層民主政治得到發展。公益組織和行業協會等非政府的自主治理機制也逐漸發育，在爭取公共利益、協調經濟社會矛盾以及補充、替代和監督政府職能等方面，開始發揮積極作用。
(三)政府職能轉變中存在的主要問題
中國各級政府的職能轉變取得了不同程度的進展，同時仍然存在諸多問題。從總體上看，政府自身改革仍然落後於經濟體制轉軌的進程，政府職能轉變力度也小於機構改革的力度。政府職能轉變和自身改革在有些情況下是主動推進的結果，在另一些情況下則是迫於形勢壓力，缺乏遠見、深度和系統性，治標不治本。在政府與企業、政府與市場、政府與社會自主治理的關繫上，一系列深層次的矛盾尚待解決。
——政府對微觀經濟特別是國有企業的直接干預依然過多，有效的國有資產管理體制尚未形成。計劃經濟時期形成的、經濟轉軌時期又有某種擴展的行政審批制依然廣泛存在，特別是企業設立、領導人任免、投資、外貿等領域的行政審批亟待清理、削減。值得注意的是，在推進國有企業改革的過程中，某些政策的實施又產生了強化行政審批和個案處理的副作用。在國有企業股份制改造、股票發行以及兼並收購等資產重組活動中，一些部門和地方政府往往出於部門利益、地方利益甚至長官意志，對企業進行不適當的行政干預。例如，強行要求效益好的企業在投資、擔保貸款、資產重組等方面照顧劣勢企業，甚至向企業攤派政府的行政性支出。國有經濟布局不合理、戰線過長的問題依然突出，對其進行戰略性調整的力度不夠，進展遲緩。對非公有經濟的限制依然過多，公乎競爭環境尚未形成。政府的公共管理職能和國有資產所有者職能混淆不清的狀況沒有根本改變。如何構建新型的國有資產管理運營體系，已成為深化國有企業改革所亟待解決的重要問題。
——投融資管理體制改革滯後。在投融資領域，存在著政府以直接干預微觀投融資活動達到宏觀調控目標的傾向，其結果往往達不到宏觀調控的預期目的，同時又加強了政府對投融資活動的不正常的干預。不少部門和地方政府仍然過多地承擔著投融資主體的職能，花費大量精力爭資金、爭項目，投資決策依賴於行政機關的層層審批，不按科學嚴謹的、市場化的投資決策程序辦事，缺乏嚴格的投資風險責任機制，屢屢造成重大的投資失誤。
——規范、監管市場秩序的力度不夠。一是規范市場秩序的法律法規仍不健全。例如反壟斷法遲遲沒有出台，難以運用法律手段打破行政性壟斷；證券市場的退出機制至今沒有最終建立，難以保證上市公司質量。二是執法不嚴，管理鬆懈，紀律鬆弛，甚至有法不依，違法不究，致使已有的法律、規章和制度形同虛設。三是地方保護主義和部門分割不斷變換手法，阻礙全國統一市場的形成。這些因素導致了市場秩序比較混亂，突出表現為假冒偽劣商品泛濫，偷稅、逃稅、騙稅、騙匯和走私活動猖獗，社會信用關系紊亂，逃廢債務現象相當普遍，建築領域弄虛作假、工程質量低劣的問題嚴重，等等。
——一些政府部門出現利益集團化和非公共機構化傾向，公共服務職能弱化，乃至體制性腐敗加劇。政府改革中專業經濟部門陸續撤銷以後，綜合經濟部門、執法監督部門和社會公共管理部門的公共服務職能需要加強。但是，目前一些政府部門在制定規劃、方案和法規時，或在處理部。門利益和公共利益的矛盾時，往往受到本部門或所管轄的行業利益的局限，對國家利益、公眾利益考慮不夠，甚至作出違背這些利益和法定程序的行政決策。隨著市場化改革向壟斷性行業的逐步深入，相關領域的部門利益、行業利益與社會公共利益的矛盾正在成為社會各界關注的焦點。現行行政管理體制中存在的同一部門兼有決策、執行和監督職能的狀況，容易強化部門的既得利益，使某些行政主管部門比地方政府更加留戀行政審批權。由於對微觀經濟活動設置了過多的行政審批事項，使體制性腐敗難以得到有效遏制，在一些地方和部門甚至愈演愈烈。
——中央和地方的責權利關系尚未理順。當前比較突出的問題有：(1)國家財權財力在中央和地方間的分配關系尚不合理。一方面，中央財政可支配的財力明顯低於國外平均水平。不少地方挪用工資和養老金搞建設，把欠帳留給中央和省級政府，不利於中央政府實施有效的宏觀經濟調控，也不利於通過轉移支付手段幫助欠發達地區的經濟社會發展。另一方面，國家稅收立法權過於集中於中央，稅權劃分缺乏穩定的法制基礎，難免導致地方政府變通國家稅法、越權減免稅和濫用收費權。(2)在分權過程中，一些應當下放給企業的權力沒有落實到企業。中央政府放給企業的一些自主權，往往被地方政府截留，不少地方政府遲遲不願向企業放權，在政企分開方面落後於中央政府。(3)行政性集權一分權一收權的框框還沒有根本突破，按市場經濟規律合理劃分中央和地方經濟職能、責任和權利的框架還不清晰。人們習慣於按計劃經濟下「先集權、再分權」的思路考慮問題，還沒有確立市場經濟下「分權優先、集權居後」的觀念。經濟體制改革的方案以及國家制定的優惠政策，大多按行政層次、行政區劃進行試點再逐步推廣，或者限制在一定行政區劃的范圍內實施。這樣往往增加行政層次，例如計劃單列市的設置就使中央和地方的關系更加復雜。中央政府對不同地區實行差別性優惠政策，不利於加強區域經濟聯系和促進區域協調發展。不適當的分權容易導致宏觀經濟失控、地區差距擴大和地方保護主義盛行，反過來又可能成為重新集權的誘因。
——依法行政的統一性和透明度不高。首先是經濟體制改革進程與立法進程不協調，影響執法效果。目前中國在制定有關市場主體、市場行為和宏觀調控的法律法規方面已經取得長足進展，但是由於經濟體制轉軌和政府職能轉變還不到位，執法效果往往不理想。例如，反不正當競爭法的實施經常遇到行政性壟斷的阻礙。其次是執法落後於立法。對有法不依、執法不嚴甚至違法不究的行為缺乏有力的監督制約，人治大於法治的現象在許多地方時有發生，嚴重損害司法獨立和司法公正。再次是部門、地方政府的法規甚至內部文件與國家法律存在矛盾。在行政執法實踐中，出現內部文件的權威大於部門法規，部門法規的權威大於國家法律的現象。一些部門和地方政府在處理矛盾和問題時，往往先依據本地內部文件和法規，然後才考慮中央政府的法規、部門規章和國家法律。更有甚者，一些地方法院在審理案件時，不是以國家法律法規而是以內部文件甚或長官意志作為判決依據。此類問題較多地表現在企業改制和涉外經濟糾紛等方面。
(四)加入WTO對中國政府提出的新挑戰
應當說，在經濟轉軌的復雜環境中，中國政府的職能轉變和機構改革能夠取得已有的進展是很不容易的。國際社會對此也作出了積極評價。改革中存在的種種問題和矛盾，在一定程度上和一定時間內是難以避免的，只能通過改革的進一步深化求得解決。中國加入WTO，對政府作用提出了一系列新的要求和挑戰，甚至在某些方面規定了政府改革進展的時間表，這就大大增強了加快政府改革的緊迫性。
加入WTO是中國政府和人民自主的、主動的選擇。之所以作出這種選擇，是基於對國際經濟發展規律的理解，對中國參與全球經濟競爭潛力的認識和信心。對現階段的中國來說，WTO和經濟全球化都是一把雙刃劍，有利有弊。一方面，加入WTO為中國經濟發展提供了新機遇。例如，中國可以抓住當前國際產業轉移的時機，吸引更多的跨國公司來華投資，加速中國工業化進程，提升產業結構；可以更加深入地參與國際分工，發揮本國現實和潛在的比較優勢；可以抓住新技術革命帶來的機遇，發揮後發優勢，發展高新技術產業，實現經濟的跨越式發展。另一方面，加入WTO後中國面臨著嚴峻的挑戰。由於市場對外開放程度進一步提高，國內經濟勢必面臨國際市場的強大競爭壓力。中國傳統的優勢產品在國際市場上會受到其他發展中國家越來越強的挑戰。在吸引外資方面，我們面臨周邊國家強有力的競爭。中國在加入WTO談判中承諾了開放市場的義務，「進口替代」與「出口導向」相結合的戰略將難以像過去那樣繼續實施。國際上有的研究報告指出，20世紀90年代後期，中國的經濟競爭力非但沒有提高，反而有所下降。加入WTO後能否有效提升自己的經濟競爭力，將對中國構成嚴峻考驗。加入WTO後，對中國現行經濟體制將會產生更為深刻的影響，其中最為直接和突出的是各級政府面臨的挑戰。
——對加快推進市場化改革提出新要求。加入WTO，實質上是按照統一的市場經濟規則參與國際經濟競爭，能否通過進一步開放市場和引人競爭來促進本國經濟的發展，關鍵在於國內市場機制能否充分發揮作用。中國經過20多年的市場化改革，初步確立了市場經濟的框架，但國企改革、建立國內統一開放的市場體系等方面還相對滯後。如果這些領域的改革不能加快並取得顯著成效，擴大開放市場就可能未得其利，先受其害。
——對合理把握市場開放進程，趨利避害，實現以開放促發展提出了較高要求。加入WTO後，中國政府要履行所承諾的開放市場時間表，所涉及的問題包括降低關稅、取消非關稅壁壘、放開貿易經營權、開放服務貿易市場、對外資實行國民待遇、加強知識產權保護等。這些變化大部分將在2005年以前實現，時間緊迫。市場開放將會引入競爭壓力，有利於提高國內的資源配置效率；但開放過快，也可能使國內產業受到過大沖擊，引發一些經濟和社會問題，對開放與改革進程產生不利影響。這就要求政府在擴大開放前加快國內改革，提高國內企業和市場對外部沖擊的適應能力，同時合理把握市場開放進程，採用得力措施化解開放市場可能引起的矛盾，使負面效應盡可能降低。
——對政府在開放條件下保持宏觀經濟穩定提出了更高要求。加入WTO後，中國經濟更深地融入全球經濟之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到來自國外的沖擊。從理論上講，一國政府難以同時兼顧獨立的貨幣政策、固定匯率和資本自由流動三個目標，政府只有具備較強的在開放條件下穩定本國宏觀經濟的能力，才可能為本國企業創造一個較平穩的市場環境。同時，面對種種具有很大不確定性的金融危機和經濟危機，要求政府在危機治理、維護國家經濟安全上表現出更強的能力。
——對政府管理機制提出了新要求。加入WTO後，要求政府機構更加精簡和人員更加精幹，決策更加科學，政策更具透明度，廉潔程度提高，效率進一步改進。只有如此，才能創造出有利於增強中國經濟競爭力的「軟環境」，使中國在國際經濟競爭與合作中居於有利地位。
2、論述西方國家戰後行政改革的經驗與啟示
從新公共管理改革運動、技術的發展進步和普及應用、全球統一市場的形成方面對西方國家戰後行政改革的經驗與啟示進行分析。相關內容具體如下：
西方國家戰後，在整體政府理念的推動下，跨部門協同機制建設與發展已然成為各國政府現代化改革的新常態。作為行政改革的重點和熱點以及政府轉變職能和提升治理能力的難點和突破點，行政審批制度現代化逐漸成為近些年來西方國家政府改革的關鍵。
1、新公共管理改革運動雖然通過市場化和流程再造摒棄了官僚僵化的等級式組織結構，提高了政府行政效率，但小而分散的部門結構造成決策與執行分離以及部門間制約不足；
使分權化改革陷入了碎片化的公共服務和治理困境。要想減少重復浪費並發揮行政審批的整體效力，政府需要積極搭建多元共享的服務平台，不斷創新決策和服務的思路和方法，實現更大范圍的跨界資源整合。
2、技術的發展進步和普及應用，在一定程度上促進和增強了跨組織合作的必然趨勢。要想有效回應市場和社會日益增長的多元化、多樣性服務需求，政府不僅需要消除組織之間的界限，提供多樣化的服務內容和選擇，同時也要不斷創新服務手段，提供更加便利、迅捷，也更容易獲得的服務。
3、隨著全球統一市場的形成、全球經濟貿易自由化特別是經濟信息化的加強、激烈的國別競爭、跨國公司的發展以及國際分工的進一步深化，世界經濟自20世紀90年代以來實現了突飛猛進的重大發展。
要想在全球化進程中始終保持競爭力和生產力，政府需要與時俱進，利用先進的技術手段和管理模式，最大可能地為市場松綁，給企業減負。
3、如何區分多國化戰略，全球化戰略，跨國化戰略
全球化戰略的特徵是向全世界推銷標准化的產品和服務，在比較有利的國家集中進行生產經營活動，形成經驗曲線效應和規模經濟效益。全球化戰略強調高度集權，成本比較低，因為在全世界推銷標准化的產品，形成經驗曲線和規模經濟效益，但是適應性比較差。
多國本土化戰略能夠滿足各地個性化需求，適應性強；成本結構較高，無法獲得經驗曲線效益和區位效益，高度分權。特點是注重國外市場的當地需求（產品在當地生產和當地銷售，當地具有決策權；不同國家生產銷售的產品不一樣）。
跨國戰略是全球化戰略和多國本土化戰略的集中，既能夠運用經驗曲線效應，也能夠滿足當地市場的需求。
(3)全球化市場化分權化擴展資料：
全球戰略的目標及其管理
全球戰略的目標分為總目標和分目標。總目標是指在日趨復雜的環境下從全球范圍考慮公司的市場與資源分布，提高競爭能力，增強競爭地位，最大限度地去實現總體利益。這一戰略總目標可細分為：
①核心目標：最大限度地在一些新的領域與較強的競爭對手競爭並取得進展，即使這些領域是不熟悉的。核心目標決定能否贏得優勢的壟斷優勢。
②基礎目標：使公司當前的經營活動在總體水平上有效益，並能適當地管理由於這些效益而可能導致的經營風險。基礎目標決定能否在一定時期內生存下去，同時還能為進一步發展創造基礎。
③發展，並使自己有能力適應未來環境的挑戰。發展目標是公司保持和提高全球競爭實力的關鍵。
④優先目標：在戰略評估的基礎上，確定輕重緩急的順序，優先實現事關公司全局的經營。優先目標體現了突出重點、解決主要矛盾的指導思想。
全球戰略管理首先就是對上述目標體系的管理，通過對這些目標以及各個目標之間相互作用的管理，減少分目標之間的沖突，使得它們的組合效用最佳，亦即使得戰略總目標的實現達到令人滿意的程度。
有著百年經營史、在世界所有能源公司中最具全球性的荷蘭殼牌石油公司對戰略目標的管理很有特色：為了對付世界不穩定，例如戰爭和即將發生戰爭的可能，殼牌公司用了三道防線，樹起三個目標，即地理上分散、產品的多樣化和迅速適應變化。
它在大約50個國家裡銷售石油，某個地方發生政治或經濟動亂對該公司的其它部分不會有多大影響。在政治氣候特別微妙的國家裡，殼牌公司通常通過在該國市場取得壟斷權，來確保自己獲得非常高的收益。
4、談一下中國行政體制改革的新趨勢
現 代 化 政 府 管 理
體 制 和 模 式 的 建 構
——我國行政體制改革的新趨勢
一,全球公共部門改革的浪潮
1.公共部門改革的時代
●自20世紀70年代末開始,伴隨著全球化,信息化,市場化以及知識經濟時代的來臨,世界各國進入了行政改革或公共部門改革的時代.政府改革或行政體制改革則構成當代公共管理發展的一個核心主題.
●西方發達國家政府改革都有一個相同或相似的基本取向,這就是以採用工商管理的理論,方法及技術,引入市場競爭機制,強調顧客導向以及提高服務質量為特徵的"管理主義"(Managerialism)或"新公共管理"(New Public management:NPM)的新範式.
●"新公共管理"有不同的名稱,如"公共管理主義"(或"管理主義"),"企業化政府","後官僚體制模式","以市場導向的公共行政"等.它往往被人們描述為一場追求"三E"(Economy, Efficiency and Effectiveness,即經濟,效率和效益)目標的管理改革運動.
●工商管理技術與市場機制在政府管理中的日益加強的應用,成為21世紀西方行政管理改革與發展的一般趨勢.
2."新公共公理"模式的主要內容
●提高人力資源管理水平;
●員工參與決策與管理過程;
●放鬆管制並推進績效目標管理;
●信息技術的利用;
●顧客服務;
●使用者付費;
●合同外包;
●取消壟斷性管制規定.
3."企業化政府"模式
●起催化作用的政府:掌舵而不是劃漿;
●社區擁有的政府:授權而不是服務;
●競爭性政府:把競爭機制注入到提供服務中去;
●有使命的政府:改變照章辦事的組織;
●講究效果的政府:按效果而不是按投
入撥款;
●受顧客驅使的政府:滿足顧客的需要,
而不是官僚政治需要;
●有事業心的政府:有收益而不浪費;
●有預見的政府:預防而不是治療;
●分權的政府:從等級制到參與和協作;
●以市場為導向的政府:通過市場力量
進行變革.
4."新公共管理"改革戰略
●重建——來自私人部門對重建組織過程和組織結構的努力;
●不斷改進——來自質量運動;
●精簡——來自世界范圍內縮小政府規模的舉措.
5.常用的市場化工具
●民營化(私有化).市場模式中最激進的做法是全盤私有化.
●使用者付費.主要目的是想通過付費,把價格機制引入到公共服務中來.
●合同外包.合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領域中來.
●委託-代理.實質是在公共服務領域建
立公共服務的市場,從而提高了績效.
●分散決策.分散決策其實就是分權與
作者是陳 振 明 新年快樂
5、為什麼行政分權無法達成市場化改革的目的
體制變革中的分權化從80年代以來，我國財政體制從傳統高度集中的「統收統支」向分級分稅財政體制演變，各級政府間的支出責任重新劃分, 中央政府將更多的支出職責交給了地方政府。與此相隨，衛生領域也進行了大規模的分權改革，財政事權的下移也涉及到了衛生領域。在過去10年中, 從支出結構上看, 中央政府衛生支出僅占衛生預算總支出的5%，中央本級衛生支出約為2％,其他均來自地方政府支出，而在地方政府層次,縣、鄉鎮又共支出了預算的55%—60%（見表3）。這表明我國地方政府(特別是基層政府) 是衛生公共支出的主體。這與世界上大多數市場經濟國家通常由中央政府和省級政府為主負擔教育和醫療衛生支出的制度安排相反。 二、 市場化與分權化的雙重推進（一）衛生市場化改革的演進醫療衛生市場化改革的起溯點一般為1985年，標志性的文件是1985年國務院批轉的《衛生部關於衛生工作改革若干政策問題的報告》，其中提出「必須進行改革，放寬政策，簡政放權，多方集資，開闊發展衛生事業的路子，把衛生工作搞好」。此後，1988年衛生部、財政部、人事部等五部委發布了《關於擴大醫療衛生服務有關問題的意見》，進一步提出了市場化的具體措施。如「積極推行醫療機構各種形式的承包責任制」和「允許有條件的單位和醫療衛生人員從事有償業余服務，有條件的項目也可進行有償超額勞動」；在公共衛生方面，允許「衛生防疫、婦幼保健、葯品檢驗等單位根據國家有關規定，對各項衛生檢驗、監測和咨詢工作實行有償服務的收入」，甚至「醫療衛生事業單位實行『以副補主』，組織多餘人員舉辦直接為醫療衛生工作服務的第三產業或小型工副業」；而在財政經費保障方面，則是「國家對醫療衛生事業單位的經費補助，除大修理、大型設備購置及離退休人員經費外，實行定額包干。」正式啟動的醫改，核心思路是放權讓利，擴大醫療機構自主權，基本上是復制了國企改革的模式。在市場化醫改過程中，點名手術、特殊護理、特需病房等新事物，像雨後春筍般在醫療系統涌現。中央有關部門雖然沒有主張醫療衛生服務全面商業化、市場化，但是強調分類改革。2000年，國務院辦公廳批轉國家體改辦等八部委《關於城鎮醫葯衛生工作體制改革的指導意見》，其政策要點是將醫療衛生服務機構分為兩類，一類放開，定位為營利性機構，醫療服務價格放開，按照企業模式進行組織和管理；另一類為非營利機構，追求公益目標。同時提出「擴大公立醫療機構的運營自主權，實行公立醫療機構的自主管理，建立健全內部激勵機制與約束機制」。在國家明確將醫療機構分為營利性與非營利性之後，一些「熱錢」進入醫療服務市場。許多規模較大的民營營利性醫院，也正是在這時建立起來的，較大規模的「市場化」改革從此開始。在上述政策導向下，公立醫療機構乃至公共衛生機構在內的所有醫療www.xiangshui88.com 服務機構，也逐漸成為實行獨立經濟核算、具有獨立經營意識的利益主體。在醫療衛生服務機構的微觀組織和管理方面，普遍轉向企業化的管理模式。各種醫療服務機構之間逐步走向全面競爭，醫療服務的價格形成機制也主要依靠市場來決定。除鼓勵競爭、放開價格，以及在公立醫療衛生機構進一步引入企業管理模式外，不少地方還套用國有企業改革的做法，通過股份制改造、整體出售、授權經營等多種方式將公立醫療衛生機構民營化。這種傾向套用了一個簡單的泛市場化邏輯：通過醫療衛生服務機構的市場化競爭，提高機構自身的運行效率並降低服務價格；政府轉而採取補貼需方或購買服務的方式來提供公共衛生服務和基本醫療保障，財務負擔可以因此而大大減輕。這種思路貌似有理，但實際結果卻大相徑庭。一個實證是江蘇省宿遷市從1999年開始的市場化改革，將醫療機構全部推向市場 ，實行私有化，在這場效仿「美國模式」的改革中，政府的負擔確實是減輕了，但醫療費用隨之迅速上漲，老百姓看病難、看病貴的問題變得更為突出。（二）財政分權化對衛生市場化的倒逼衛生市場化一方面來自於政府的市場化改革指導思想，另一個重要原因是財政體制變革中財政分權改革對衛生市場化的倒逼。在財政分權改革中，上級政府把衛生籌資的責任轉給下級政府，下級政府在財力拮據、且缺少有效措施消除衛生機構冗員的情況下，又把籌資的主要任務推給了衛生機構，實質上是把難題交給了原本就失靈的市場。地方財政卸包袱的沖動，是醫改市場化的重要促動因素。在計劃經濟時期，由於實行「統收統支」高度集中的財政管理體制，中央政府事實上承擔著全部的衛生籌資責任。為了調動地方的積極性，國務院決定從1980年起，對各省、市財政試行「劃分收支，分級包干」的辦法 。在具體執行過程中，發展為多種形式的包干，例如收入遞增包干、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額補助等。財政包乾的好處是鼓勵地方加快發展生產、增收節支，避免中央政府管得過細，干預過多。但是經濟增長的「剩餘索取權」長期歸地方，必然削弱中央政府的財力（丁寧寧，2005）。1987年國營企業全面承包後則迅速顯現，中央政府不得不重新開始集中財力，在1994年實施了分稅制改革。在財政分級包乾的大格局下，中國衛生事業費主要來自地方財政預算，中央調劑的比重很小。隨著地方經濟發展差距的和地方財政能力差距的擴大，地方之間的政府衛生支出差距也在不斷擴大。政府衛生支出比重下降帶有明顯的「累退性」，經濟越窮的省份，政府衛生支出下降越快。城鄉差距的問題就更嚴重了。包乾的思維不僅限於財政體制，而且也自己沿襲、滲透到對醫療衛生服務機構的財務管理上。在傳統體制下，醫療衛生機構和文化、教育、科研機構同屬於事業單位，所有的開支都來自政府預算。從1980年開始的財政「分灶吃飯」改革，對各級政府行政機關和科教文衛事業單位全面實行了「預算包干、節余留用」的辦法。但實際執行中，行政機關是「包而不死」，真正「包死」預算的是科教文衛等事業單位的經費。在經濟和價格指數都迅速增長的80年代，多年不變的預算包干結果，必然是科教文衛機構得到的政府事業費比重越來越小。政府試圖藉助市場的作用解決衛生籌資和醫療成本控制問題。這種取向從1985年的衛生改革方案中便可略見端倪 ，這份政策文件既沒有試圖設計一種機制促進政府增加衛生投入，也沒有找到控製成本的辦法，而是賦予衛生機構以收費來彌補資金缺口的政策。1994年的分稅制改革是一次體制大調整，政策文件進一步明確了衛生事權上的屬地分級負責原則，如1997年的《中共中央、國務院關於衛生改革與發展的決定》明確提出「衛生工作實行分級負責、分級管理，……各級地方政府對本地區衛生工作全www.flm8.com 面負責，將其作為領導幹部任期目標責任制和政績考核的重要內容」 。然而94年的體制改革在提高了中央財政收入比重的同時，卻又相應削弱了地方財力。特別是作為衛生支出主體的縣鄉財政（55％～60％的政府衛生支出來自縣鄉兩級），在分稅制改革中，由於上級政府紛紛層層集中財力，財政狀況日愈維艱，甚至只能維持基本的運轉，衛生事權與財權高度不對稱。在這種情況下，縣鄉政府對一些公立衛生機構，要不經費補助日益減少，要麼直接將其變賣，強行推向市場。政府衛生事業費減少的一個嚴重後果是公立醫療衛生機構失去了穩定的經費來源。90年代以後，在中國大部分地區，政府撥付給公立醫院的事業費，不僅不夠支付醫務人員的基本工資，甚至不夠支付水電費，公共衛生機構的情況也類似。兩次國家衛生服務調查的結果顯示，政府資金投入占衛生防疫站收入的比重逐年下降，1997年與1994年相比，城市衛生防疫站的該比重由46.2％下降到38.8％，農村衛生防疫站的該比重從40.2％下降到34.8％ 。因此，絕大多數的公立醫療衛生機構，不得不通過各種創收活動來維持自己的運轉。為鼓勵創收，醫療衛生機構的內部分配製度也進行了相應的調整。普遍的做法是將創收收入與小集體甚至個人收入掛鉤。隨著經濟利益誘導作用的不斷強化，創收則逐步演變為醫療機構及醫務人員的主動行為，其結果是整個醫療服務體系全面走上了商業化、市場化的道路。醫療服務體系的總體布局和結構，以及公共衛生服務的重點和技術路線選擇等等，都因此而逐步偏離了社會公益方向。三、 市場化、分權化改革下我國衛生事業的總體績效改革開放以前，盡管中國經濟的底子很薄弱，人民物質生活水平很低，但在公共衛生領域，中國曾經被視為一個非常成功的典範。剛解放時，中國的健康指標屬於世界上最低水平的國別組。到上世紀七十年代末，中國已成為擁有最全面醫療保障體系的國家之一，80－85％的人口享有基本醫療保健。人均壽命從舊中國的不到40歲提高至七十年代末的近70歲，嬰兒死亡率從195‰降到41‰。直到八十年代，每逢國際組織對各國進行排序，按人均GDP ，中國的排名雖然不高，但按健康水平，排名則高得多，贏得廣泛的贊譽 。80年代中期以來進行的市場化、分權化取向的衛生改革，也取得了一定的積極成效。例如在供給方面，醫療服務機構的數量、醫生數量以及床位數量都比計劃經濟時期有了明顯的增長，技術裝備水平全面改善，醫務人員的業務素質迅速提高，能夠開展的診療項目不斷增加，許多臨床服務和技術都達到國際先進水平。此外，醫療服務機構及有關人員的積極性、微觀運轉效率有了普遍提高。部分社會成員特別是富裕群體的醫療服務需求也得到了更大程度的滿足。但是在宏觀層次上，居民綜合健康指標卻沒有明顯的改善，在某些領域特別是公共衛生領域，一些衛生健康指標甚至惡化。
6、全球各國政府機構與我國中國境內政府機構的主要差別在哪裡？
改革開放30年使中國發生了天翻地覆的變化。中國用30年時間走完了西方100多年完善市場的道路，把西方100多年的發展壓縮到30年，矛盾則是不可避免的。中國30年的改革是紛繁復雜、千頭萬緒的。在這千頭萬緒的改革中，總體上是以經濟體制改革為先導，主要解決的是「國家和社會的矛盾（涉及橫向分權）；中央和地方的矛盾（涉及縱向分權）；勞動和資本的矛盾（涉及要素分權）問題。」[①]然而，中國政府機構的改革無疑是解決上述三個矛盾的重要的物質承擔者，因而毫無疑問的成為中國改革、中國政府體制改革的重要內容之一。
中國政府機構改革是一個艱難而復雜的過程，是一個伴隨著失敗而不斷前進的過程！中國政府在30年中進行了6次大的政府機構改革，大致每隔5年進行一次改革。自上世紀80年代以來，我國政府機構改革的步子就不曾停過。1982年，改革開放以來第一次政府機構改革，國務院組成部門從100個縮減為61個；1988年，第二次政府機構改革，國務院部委由原有的45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個，並第一次提出「轉變政府職能是機構改革的關鍵」；1993年，第三次政府機構改革，國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個；1998年，第四次政府機構改革，改革後除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原來的40個減少到29個；2003年，第五次政府機構改革，國務院組成部門減至28個；2008年，第六次政府機構改革，國務院組成部門減為27個。回顧30年中國政府機構改革的歷程，我們認為有成就有問題，因此客觀的評價與反思30年來我國政府機構改革的得與失，從中總結一些經驗與教訓，是我們行政管理研究者的不可推卸的歷史責任。
回溯30年政府機構改革的過程我們認為：政府機構改革的核心是適應經濟和社會發展的需要來調整政府機構的結構與運行，重點調整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關系。通過由全能政府向有限政府、管制政府向服務政府的轉型來調整政府與社會的關系，以解決政府凌駕與社會之上的問題，實質是政治民主問題；通過政府職能轉變來調整政府與社會、政府與市場、政府與企業的關系，以解決公權過大過多，私權過弱過小的問題；通過政府的向下分權來調整中央與地方的關系，以解決集權與分權的問題；政府機構改革的方向隨著不同的時期具有精簡化、分權化、市場化、國際化、服務化的趨勢；推動中國政府機構改革的本質動力是經濟體制的改革與市場化的驅動；其內在動力表現為黨的方針政策的推動與財政的壓力；政府機構改革的層面由初期的政府機構結構調整的技術層面上升到職能轉變、體制改革的政治層面；政府機構改革的內容經歷了精簡機構、職能轉變、理順關系、職能整合、政府轉型的不同階段；我國改革開放所形成的兩大制度性成果為政府機構改革提供了制度基礎：即社會主義市場經濟體制與中國與世界在一系列制度平台上所建立起來的制度化的開放與合作關系。改革開放30年，隨著經濟的發展、社會結構的變遷、人民生活方式的急劇變化，對政府結構與運行模式不斷提出新的要求，進而對政府機構的設置和管理方式也不斷提出新的挑戰。中國政府機構改革正是在回應這些挑戰中不斷的進行改變自身、自我完善以適應經濟和社會發展的需要。
一、政府機構改革的背景與動力
我國政府機構改革的背景與動力有著中國特色。「考察中國三十年的發展，必須注意這樣一個事實：中國的改革開放是在政治對經濟和社會基本失效的時代背景下開始的。」[②]政府機構改革屬於政治體制改革的范疇，理論上講應有政治機制、政治環境、政治體制改革的要求來促動和支持，然而，中國的現實是，在改革的前20年，改革的中心及重點是在經濟及經濟體制的改革上，政治體制改革滯後於經濟體制的改革，政府機構改革缺乏作為基礎的政治改革的支持，中國政府機構的改革是在適應於、服務於經濟體制改革的背景下進行的，因此，中國的政府機構改革就有別於世界其他國家的改革規律而具有了改革背景單一化的特點：改革開放30年來，五年一次的政府機構改革總體上是伴隨著經濟體制改革的步伐進行的。隨著經濟體制改革的不斷深入和經濟、社會的不斷發展，政府機構改革的步伐基本做到了同步適應和逐步深化。由於中國的經濟體制改革採取了「漸進過渡」的方式，因此，每次具體的政府機構改革的經濟體制背景又都有所不同：1982年機構改革，是在「計劃經濟為主，市場調節為輔」的條件下進行的；1988年機構改革，是在「公有制基礎上有計劃的商品經濟」的條件下進行的；1993年機構改革，是在「確立社會主義市場經濟體制」的經濟背景下進行的；1998年機構改革，是在「逐步建立社會主義市場經濟體制」的過程中進行的；2003年機構改革，是在加入世貿組織的大背景之下進行的；2008年機構改革，是在完善社會主義市場經濟的過程中進行的。可見，歷次政府機構改革都是在隨著對社會主義市場經濟認識不斷深化過程中基本適應了經濟體制改革的要求，為經濟發展創造了有利條件的背景下進行的。
中國政府機構改革背景的單一化特點，決定了中國政府機制改革的一個重要特徵：即30年政府機構改革始終適應並服從於經濟體制改革和經濟發展的需要。回顧我國機構改革的發展過程不難看出，適應並服務於經濟體制改革和經濟發展的需要始終是政府機構改革的重要使命和目的。由此，我國的經濟體制改革就成為推動政府機構改革的最為重要的、強勁的動力，成為政府機構改革的基礎。經濟體制改革的程度決定著政府機構改革的方向和進程。30年來，每5年一次的政府機構改革都是在經濟體制的改革和經濟發展到一定階段進行的，並以適應經濟體制改革和經濟建設的進程為主要目的。政府機構改革的進程、目標、內容及機構改革理論均與經濟體制改革的內容與進程緊密相關，並明顯表徵著經濟體制改革的特徵。在中國政府機構改革的30年中，經濟體制的改革構成了政府機構改革的外在的、強勢的推動力量。
中國政府機構改革的動力並不僅限於經濟體制的改革的推動。黨的方針、政策及政府對黨的方針政策的執行則是中國政府機構改革的另一個重要的動力。與西方國家政府機構改革動力來源於社會、民眾不同，我國的政府機構改革的動力源於我們黨的執政理念與方針政策。
改革開放30年以來，我國政府的6次規模較大的機構改革，每次機構改革的指導路線、改革方向、政策目標都是我們黨所決定的。1982年9月黨的十二大提出「計劃經濟為主，市場調節為輔」經濟體制政策，同年進行了以「精兵簡政」為目標的政府機構改革；1984年10月黨的十二屆三中全會提出「社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟」；1987年12月黨的十三大進一步提出「國家調節市場，市場引導企業」的政策，1988年進行了以「政府職能轉變」為任務的政府機構改革；1992年10月黨的十四大明確提出「經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制」的論斷，1993年進行了以「政企分開」為內容的轉變政府職能的機構改革；1997年9月黨的十五大提出「要按著社會注意市場化經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開」，的要求，1998年2月黨的十五屆二中全會審議通過了《國務院機構改革方案》，1998年下半年我國進行了以「轉變政府職能」為中心的涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革；2002年11月黨的十六大提出「加入世界貿易組織」，「進一步轉變政府職能，改進管理方式」，2003年2月黨的十六屆二中全會審議通過了《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》，2003年下半年我國進行了以「完善市場監管體系，加強社會管理與公共服務職能」為方向的政府機構改革；2007年10月黨的十七大提出「深化行政體制改革，建設服務型政府」，2008年2月十七屆二中全會審議通過了《關於深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，2008年3月我國開始以強化宏觀調控職能、注重民生、建立大部制為內容的政府機構改革。在上述過程中我們可以看到，我們黨是我國政府機構改革的設計師，是機構改革的發動者，是推動政府機構改革的動力。
然而，在我國，中國共產黨作為執政黨並不直接參與政府管理體制改革與政府機構改革的具體實踐活動，每個時期的政府機構改革方案都是在黨的代表大會後由每屆全國人大第一次會議上通過並執行，也就是說執政黨的方針政策是通過政府來執行與實施的。正是由於我國政治制度的這一特點，則導致並形成了我國政府機構改革動力另一個特徵：政府既是機構改革的推動者，又是被改革的對象的主客同體現象。這種改革動力的主客同體現象在現實中使政府陷入了較為尷尬的境地，一方面政府為適應市場經濟體制發展的需要而轉變自身的職能，進行權力的分化與下放，以減少對市場的干預，另一方面市場本身又排斥政府行為，在市場不成熟的情況下，政府的職能保留到什麼程度為好是一件十分困難的事情。此時的政府進退兩難。政府在機構改革中的這種主客同體的身份，增加了政府機構改革的難度和改革的成本。這種情況與西方國家政府機構改革的動力是社會主導、民眾及社會組織參與不同，中國的政府機構改革的主體是單一的政府，政府是主動的進行自我革命，社會、民眾參與得不夠，沒有形成廣泛的社會基礎及社會、公眾的監督，這也是我國政府機構改革為什麼不斷出現反復的原因所在。
我國政府機構改革的第三個動力就是財政壓力。「財為庶政之母」。國家財政如力不從心，將嚴重影響政府職能的正常發揮，並迫使政府不得不進行機構改革。與世界各國政府機構改革動力相同，面對財政壓力和迫於財政危機是西方各國政府機構改革的一個重要原因。我國的政府機構改革也不例外，這主要體現在前20年的政府機構改革中。在1982-1998年的四次政府機構改革中都把裁減機構、撤並部門和人員作為改革的重要內容之一。之所以如此是因為我們面對較大的財政壓力。據估算，1995年底，我國由國家財政支付工資的所謂幹部人員約為4712萬人，中國人口12億，官民比例約為1∶30，而解放初是1∶294，現在的比率是解放初的近10倍。[③]與自稱「工業社會優等生」的日本相比，1983年政府官員為50萬人，人口1.7788億，官民比例為1∶236；美國1987年，官民比例為1∶83。[④]中國的官民比例約為日本的8倍、美國的3倍。在機構改革之初，我國政府機構龐大臃腫，必然加大社會的財政負擔，使財政支出越來越大。從1979年到1989年，10年來中央財政幾乎是年年赤字，1990年財政赤字達到150多億元，[⑤]1998年財政赤字擴大到960億元（預算赤字）。[⑥]財政赤字的重要原因之一便是行政支出的迅猛增長。據財政部統計表明，1980年的行政事業費開支為404億元，占國家財政支出的30％左右；1991年，行政事業費開支達1409.5億元，占國家財政支出的37％；[⑦] 1996年比1993年行政管理費增長了83.4％，比同期財政收增長高出14個百分點。[⑧]據了解，全國為數不少的省份，財政收入的65％以上用於行政事業費開支，大多數縣的行政事業費占財政收入的80％-90％以上。[⑨]針對這種情況，朱鎔基總理曾經指出，「錢到哪裡去了呢？政府機關龐大，『吃飯財政'，把錢都吃光了。」[⑩]由此可見，財政壓力是推動政府機構改革的臨界動力。
如果說市場經濟體制的需求是我國政府機構改革外在動力的話，那麼，黨的方針政策與政府的自身革命及財政的壓力則是我國政府機構改革的內在動力。然而，必須指出的是，由於我國的政府機構改革是針對權力過於集中的計劃經濟體制，從簡政放權入手的。一方面政府機構改革的內容順應和體現了經濟體制改革的內容與要求，另一方面政府機構改革對經濟體制改革又有著明顯的、重要的推動作用。這種特殊的改革背景和戰略選擇引發了經濟體制改革促進政府機構改革，政府機構改革促進經濟體制改革，形成了經濟體制改革與政府機構改革你中有我，我中有你，相互促進的相關性局面。因此，在一定意義上可以說，政府機構改革是經濟體制改革和政治體制改革的結合點。
7、西方發達國家地方分權化改革的主要原因
西方發達國家地方分權化改革的主要原因有以下三點：
（1）地方分權是為了提高行專政效率。
（2）地方侵權是為屬了適應現代經濟的發展。
（3）地方分權是為了適應政治民主化的需要。
從20世紀80年代，英、美等西方發達國家為了迎接新技術革命和經濟全球化的挑戰，經歷了一場被稱為「政府再造運動」的公共管理革命。這場革命在90年代
迅速擴展到幾乎所有發達國家，形成了世界性的政府改革浪潮。以英、美為代表的「政府再造運動」尤其深刻的背景和歷史意義。一是社會歷史形態的根本變化決定
了政府形態的變化，二是全球化的大趨勢要求一個脫胎換骨的新政府，三是信息技術革命為打造型政府模式提供了強勁的動力和技術手段，四是政府職能膨脹引起的
財政危機為改革提供了直接的動因。因為國家政府改革才是當務之急。